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浅议如何完善法律援助制度

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法律援助,也称法律救济或法律扶助,是指国家对某些经济困难或特殊案件当事人给予减、免费用或者义务提供法律帮助的一种法律保障制度,即通常所说的“免费提供法律帮助”。从其本质来看,它是受国家保护并以国家强制力为后盾的一种国家义务行为,是现代法制国家必须承担的一种国家责任,它体现了一个国家法制健全程度和对人权保护的重视程度,被称作法律界的“希望工程”。

  当今世界,法律援助制度已越来越多地受到了各个国家的重视,它不仅是现代社会文明进步的标志、司法制度完善的体现,更是保护人权,体现“法律面前人人平等”的重要保障。特别是我们这样一个法律援助事业起步较晚的国家,进一步完善法律援助制度对于早日与国际接轨、弘扬社会公正和法律正义、体现社会主义制度的优越性具有极其重要的作用。

一、我国法律援助制度的现状分析

  在我国,由于历史原因,法律援助起步较晚,进展较为缓慢。目前我国的法律援助制度虽已初步形成,但在实践中仍然面临着许多亟待解决的问题和困难。

  2003年9月1日起正式实施的《法律援助条例》在总则中明确规定了“法律援助是各政府的责任”,即国家责任,“国务院司法行政部门监督管理全国的法律援助工作”,“中华全国律师协会和地方律师协会应当按照律师协会章程对依据本条例实施的法律援助工作予以协助”。在援助对象上,规定申请援助的主体仅限于公民,而不包括法人及其他组织;在受案范围上,仅限于刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼中直接与当事人基本权利和切身利益密切相关的那部分案件。

  在刑事诉讼中,当事人有以下情形之一的,可以申请法律援助:①罪犯嫌疑人在被侦察机关第一次讯问后或者采取强制措施之日起,因经济困难没有聘请律师的;②公诉案件中的被害人及其法定代理人或者近亲属,自案件移送审查起诉之日起,因经济困难没有委托诉讼代理人的;③自诉案件中的自诉人及其法定代理人,自案件被人民法院受理之日起,因经济困难没有委托诉讼代理人的;④公诉人出庭公诉的案件,被告人因经济困难或者其他原因而没有委托诉讼代理人的;⑤被告人是盲、聋、哑、未成年人或者可能被判处死刑而没有委托辩护人的案件。人民法院在为被告人指定律师提供辩护时,法律援助机构应当提供法律援助,无须对其进行审查。

  在民事诉讼中,规定公民在请求诉讼赡养费、抚养费、扶养费、劳动报酬和主张因见义勇为行为产生的民事权益的,可以向法律援助机构申请法律援助。

  而关于行政诉讼,《条例》虽未明文规定其相关范围,但公民可以就请求国家赔偿和请求依法发给社会保险待遇或者最低生活保障待遇及发给抚恤金、救济金的案件申请法律援助。

  在申请人经济状况的审查方面,《法律援助条例》规定除了刑事诉讼中除被告人是盲、聋、哑、未成年人而没有委托辩护人的,或者可能被判处死刑而没有委托辩护人的两类特殊案件的被告人无须进行经济状况审查外,其他案件中的当事人需要律师提供法律援助,必须是因自身经济困难,无力支付律师费用,即需要对申请人经济状况进行审查。

  此外,《条例》还对法律援助申请和审查程序、法律援助的实施及法律责任作了相应的规定。

  目前,我国共建成法律援助机构3000多个,专职人员12000多人,近60%有律师资格。据不完全统计,自1997年至2005年6月,各级法律援助机构共接待解答法律咨询681余万人次,办理法律援助案件90多万件,有近97万余人次通过法律援助,维护了自己的合法权益,产生了积极有益的社会效果,充分体现了法律援助的保障作用。但是,由于我国地域广阔,人口众多,各地经济发展不平衡,法律援助工作远远不能满足广大人民的需要,实践中面临的诸多问题也在很大程度上制约着法律援助制度的进一步发展。

二、完善我国法律援助制度面临的主要问题及其解决办法

  虽然目前我国法律援助制度面临着不少问题,但是,笔者认为,组织形式不健全、实施经费缺乏、队伍建设力度不够是诸多问题中急待解决的问题。

(一)我国法律援助组织形式的架构

  就刑事法律援助而言,世界各国无论是属于大陆法系还是属于英美法系,无论是属于现代法律援助制度类型中的福利制度型还是属于私人操作型,当事人都无权自己选择律师,而是由政府法律援助机构的公职律师来承担,或者是由政府法律援助机构或法院指定、委托私人律师来承担。公职律师的费用由国家从国库中支付,私人律师则可以从政府那里获得报酬并得到相应的援助费。

  除刑事法律援助以外的其他援助活动,在实施援助的机构及其人员方面,就不尽相同了。概括起来主要有三种模式。

  一是专职律师模式,或称公职律师模式,即由政府拨款,并通过政府法律援助机构中专门从事法律援助工作的专职律师来进行法律援助。公职律师作为专门从事法律援助服务的人员,是承担法律援助法定义务的律师,不得拒绝合格当事人的法律援助要求,而当事人原则上也没有选择律师的权利。

  二是司法保障模式,即法律援助业务全部由私人律师承担,由当事人按照自己的意志选择私人组织或私人律师提供服务,政府设有法律援助的管理机构,称为“法律援助委员会”或“法律援助协会”等,但只负责对法律援助申请进行审批,指派私人律师提供法律援助,并向其支付报酬。

  三是混合模式,即既有公职律师专门从事法律援助业务,又有私人律师通过法律援助机构的指派以多种方式提供法律援助业务。这种模式下,司法保障与专职办公室混合使用,所有需要援助的当事人可以先去某一个地方的法律援助办公室提出申请,并接受对其经济状况和案情条件的初步评估,如果申请成功,案件即被接受并开始运作,当事人有权自主选择一位私人律师或带薪律师为其服务。

  可以说,三种模式各有优劣。第一种模式体现了法律援助的制度化、规范化。但依赖政府拨款往往导致专职律师的收入较低,缺乏竞争使服务质量难以保证,固定人数的专职律师难以满足日益增多的法律援助需求。而第二种模式虽然方便、灵活、易于推行,符合律师独立执行的要求,且竞争机制保证了法律援助服务质量,但是国家对法律援助的控制却相对较弱。某些律师为了追求经济利益,疏忽了援助义务,不能及时、真实地帮助受援人,反而增加了国家的负担,影响了法律援助制度的健康发展。而对于混合模式,它集前两种模式的优点于一身,显示出更鲜明的优越性。

我国人口众多,经济尚不发达,法律援助需求量大,而政府财政负担却能力有限,采用单一的公职律师模式显然不合适。而如果依靠社会职业律师来操作法律援助,就必须具备完善的律师制度,而我国当前律师的数量远远无法满足众多受援对象的实际需求,故我国也不能单纯采取司法保障模式。

  因此,笔者认为,在法律援助组织形式的选择上,我国刑事法律援助可以借鉴世界上多数国家的做法,由政府法律援助机构中的公职律师,或由其指定的个体或合伙律师事务所的律师来承担;刑事以外的法律援助,则采用混合模式,提供法律援助的人员既包括公职律师,又包括法律服务机构中从事法律援助工作的社会职业律师、公证人员、基层法律工作人员,还包括社会团体、行业组织和民间机构中从事法律援助工作的人员。以公职律师提供服务为主,既可以体现法律援助国家责任的性质,为普通老百姓所接受,又可以充分发挥其他组织和社会团体的力量,缓解财政压力,更多的满足受援对象的需要。

(二)我国法律援助实施经费的保障

  必要的经费是法律援助制度存在的物质保障。没有足够的经费投入,法律援助就有可能成为一句空话。虽然《法律援助条例》规定“县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作,为法律援助提供财政支付,保障法律援助事业与经济、社会协调发展”,但就目前来看,法律援助资金严重匮乏却是个不争的事实。解决这一问题,不能单纯地依靠政府投入,必须完备机制,加大宣传,多方位、多渠道地筹措资金。这样,才能更好地满足广大公民对法律援助的需求。

  笔者认为想单纯依靠政府的财政拨款实施法律援助显然有些力不从心,只有通过多种方式筹集资金,才是解决这一问题的关键。可以依靠以下几种渠道:

  第一,财政拨款。这是占主导地位的基金模式,各地方政府要加大法律援助资金的投入力度,不能仅依靠中央财政的拨款。《法律援助条例》虽然规定了县级以上人民政府应当提供财政支付,但是,目前绝大多数法律援助所需要的经费尚未纳入地方财政预算,这点急需改善。必须保证各级政府将法律援助资金列入到财政预算之中,每年按时按量拨款,而且该经费不必经过申报审批程序,可以成立专门小组或派专人监督,保证专款专用。中央财政拨款应更多地用来缩小由于各地区经济发展不平衡所带来的地方政府拨付援助经费上的差距,从而使不同地区的公民享受一定程度上的平等待遇。

  第二,专项提取。从律师协会、公证员协会、法官协会、检察官协会等社团的会费中提取一定比例的资金,由各地司法行政机关会同律师协会共同确定每个律师应当资助的份额,以体现专业协会和专业人员对社会应承担的责任和应尽的义务。

  第三,社会捐赠。法律援助既是一种国家行为也是一项社会公益事业。虽然我国已在1997年5月成立了法律援助基金会,专门负责募集、管理和计划使用国内外包括单位、团体、个人的捐赠,并通过开展公益活动,如义卖、晚会义演、社会募捐等方式筹集辅助法律援助事业。但笔者认为,目前的宣传力度仍然不够,应广泛开展宣传活动加大舆论引导,使全社会都了解法律援助工作的意义,关心支持法律援助工作,尽其所能捐赠资金。

  第四,被援助人赞助。《司法部关于开展法律援助工作的通知》第八条规定:“受援人因需援助案件或事项的解决而获得较大利益时,应当向法律援助机构支付服务费用。”即要求被援助的民商事案件的当事人,在诉讼结束之后,从自己胜诉所取得的资金总额中,拿出一定比例,如2%或5%,作为支持国家法律援助事业发展的赞助金。尽管如此,能够保证这样做的仍寥寥无几,可以借助香港“法律援助指导计划”的有关做法,由受援人在获得法律援助的同时,签署“承诺书”,表明其在胜诉获利后愿意付给法律援助中心一定比例的服务费用,以保证这一规定落到实处。

  第五,其他途径。除了以上方式,法律保险制度惩罚性损害赔偿费、提交对执业律师的强制性免费服务要求等,都可以成为实施法律援助的资金来源。此外,还有学者建议将罚金、没收的取保候审保证金及其利息、对保证人处以的罚款等,也通过适当的途径用于法律援助事业。

(三)我国法律援助组成人员的思考

  司法部《关于开展法律援助工作的通知》中规定,实施法律援助的主体包括律师、公证员和基层法律工作者等法律服务人员。但就目前而言,我国法律援助体制中,能够独立地为当事人提供完善的法律援助的只有律师。虽然《法律援助条例》中规定了“国家支持和鼓励社会团体、事业单位等组织利用自身资源为经济困难的公民提供法律援助”,但并未将实施主体具体化。我国现有律师不足10万人,并且分布极不均匀,相对于急剧增大的法律援助需求而言,单靠律师是远远不能满足的。因此,扩大法律援助实施主体的范围,对于供需矛盾的缓解具有极其现实的意义。

  笔者认为,我国法律援助实施主体除应包括律师、公证员和基层法律工作者外,还可以包括实习律师、退休法律工作者等人力资源,并借鉴国外做法,建立法律援助社会志愿者体系,将一切有志于从事法律援助的社会法律专业人才都纳入到法律援助事业中来。具体做法如下:一、对于具有律师资格,本身就是注册律师的,应采取积极措施调动他们的积极性,使其能够更好地利用自身条件,提供所有形式的法律援助,并以诉讼代理和刑事辩护为主。二、对于未从事专门的法律援助事务的律师、公证人员以及其他基层法律工作者,允许其在法律援助管理机构规定的范围内从事法律援助事务。三、对于获得律师资格但未取得执业证的实习律师,则要求其在一年的实习期限内,必须专门从事一定量的法律援助业务。由于我国《律师法》已规定诉讼代理、辩护业务只能由律师进行,为保持与其的一致性,可规定实习律师从事法律援助业务的范围为非诉讼代理和咨询、代书业务。四、充分利用退休法律工作者和法学院校师生等法学资源,引导和帮助他们建立非营利性的法律援助工作机构,提供无偿的法律援助。退休法律工作者虽然已经从工作岗位上退了下来,但却拥有着丰富的法律工作经验,组织其中自身条件较好又愿意从事法律援助事务的人员开展一定范围内的法律援助事务,不仅可以使其老有所为,而且有助于满足更多人获得法律援助的需要。而对于各法学院校,可以设立类似“法律诊所”机构,由法学院的师生为本社区的贫困者提供法律援助。这种做法,既为学术界和学生提供了实践与认识社会的窗口,又为法律援助开发了丰富的潜在资源。五、充分利用社团优势,逐步建立起以工会、共青团、妇联、残联等社团维权组织为依托的法律服务网络,不仅能为那些经济困难的人在权益受到侵害时给予减、免费用的法律帮助,更重要的是在平时广泛开展普法宣传,增强弱势群体的法律意识,引导他们在日常生活中就自觉地维护自身的权益而不是等到权益受到侵害后才通过诉讼来维护自己的权利,以节省法律援助资源。

  另外,法律制度的健全与否,直接关系到法律援助实施的质量。目前,我国虽已于2003年9月1日起施行了《法律援助条例》,但该条例中规定的内容相对简单。尽快制定统一的《法律援助法》,不仅是我国法律援助工作的实际需要,也是建立现代化法律援助制度的显著特征之一。随着我国社会主义法制建设的进一步深入和人权保护事业的进一步发展,制定一部系统规范的法律援助工作的专门法律的时机已日趋成熟。

  建立适合我国国情的法律援助组织形式、提供有力的经费保障、扩大实施主体的范围,对于解决目前的供需矛盾具有十分重要的现实意义。而完善的法律援助立法又是其得以实现的坚强后盾。可以预见,完善的现代法律援助制度将以其特有的功能,对我国的未来社会产生深远的影响。



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